ÜBER DAS WOHL UND WEHE EINES METALLDETEKTORS
Schatzsuche und Archäologie im Widerstreit
Man hat einmal gesagt, mit einem Metalldetektor verhalte es sich so wie mit einem Fleischerbeil: In der Hand des Metzgers, wo es hingehört, da tut es seinen Dienst. Es ist nicht immer das richtige Werkzeug, aber gebräuchlich. Der Mörder hingegen richtet Schlimmes an. Gegen solche Schwarzweiß-Vergleiche will ich immer einwenden, dass sie ein schiefes Bild produzieren oder das Problem viel eher verklären als es sachgerecht darstellen. Es gibt Schätzungen, die sprechen davon, dass 60.000 Menschen in Deutschland eine Metallsonde haben und damit durch die Landschaft laufen. Und damit womöglich der Zerstörung von Kulturdenkmalen Vorschub leisten. „Das kann ja wohl nicht erlaubt sein!”, ruft der gestrenge Archäologe, wendet den Kopf zum Juristen und impliziert damit, dass dieser nun aus seinem Gedächtnis die Verbotsvorschrift der versammelten Hörerschaft präsentiert. Aber so einfach ist das nicht. In einer nicht überraschenden Entscheidung hat nämlich das Bundesverfassungsgericht 1989 festgestellt, dass das Reiten im Walde erst einmal grundrechtlich durch die allgemeine Handlungsfreiheit geschützt wird (Entscheidung vom 6. Juni 1989, Aktenzeichen: 1 BvR 921/85). Jede Rechtsnorm, die die Freiheit reglementiert, muss sich an den Freiheitsrechten des Grundgesetzes messen lassen, und selbst wenn es keine einschlägige Norm gibt, darf der Rechtsstaat nur verhältnismäßig in die Rechte des Bürgers eingreifen. Um diesen Vorschriften Ausdruck zu verleihen, hat der Gesetzgeber ein allgemeines Betretungsrecht für die Landschaft und den Wald verankert. Für die Grundstückseigentümer bedeutet dies eine Einschränkung ihres Eigentums zum Wohle der Allgemeinheit: Grundsätzlich gibt nicht nur das Denkmalrecht Beschränkungen im Eigentum her. Straßen und Wege sowie die „ungenutzten Grundflächen” in der Natur darf jedermann betreten (§ 59 Bundesnaturschutzgesetz). Der Eigentümer dieser Flächen muss diesen sogenannten Gemeingebrauch hinnehmen. Und auch im Wald darf man sich auf eigene Gefahr bewegen (§ 14 Bundeswaldgesetz).
Zwar kennen beide Vorschriften auch Ausnahmen, dennoch ist auch dem Sondengänger erst einmal das Betretungsrecht von Wald und Flur eröffnet. Für alle anderen Flächen braucht der Sondengänger die Genehmigung des Eigentümers (oder des Pächters), wenn er die Flächen betreten will. Und dann verlangt das Denkmalrecht auch noch eine Genehmigung. Fangen wir irgendwo in der Mitte an: 1992 wird die La Valetta-Konvention (das Europäische übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes – revidiert; amtlicher Titel. Die Revision bezieht sich auf die frühere Fassung des sogenannten London-Übereinkommens von 1969) vom Europarat abgesegnet. Es wird von allen europäischen Staaten getragen. Lediglich Island, Luxemburg und Montenegro fehlen als Staaten noch. Artikel 3 der Konvention fordert, dass der „Einsatz von Metalldetektoren und anderen Suchgeräten … von einer vorherigen Sondergenehmigung abhängig zu machen (ist)”. Widersinnig wird dies unter den Vorbehalt des innerstaatlichen Rechts gestellt. Die Bundesrepublik Deutschland hat 2002 das übereinkommen ratifiziert (BGBI. II 2002, S. 2079). Mag der eine oder andere die Morgenluft wittern, man hätte nun ein bundesweites Verbotsgesetz gegen die Metalldetektoren gehabt, den trügen diese Signale. Für die innerstaatliche Wirksamkeit bedarf es bei völkerrechtlichen Verträgen nach der in Deutschland herrschenden völkerrechtlich-dualistischen Auffassung eines Transformationsgesetzes, das in der Kompetenz der Bundesländer liegt. Mit der letzten Novelle des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes vom Mai 2011 (Inkrafttreten zum 1. Oktober 2011) steht die Suche mit der Metallsonde in Niedersachsen unter einem Genehmigungsvorbehalt.
(Foto: NLD).
Mit dieser Novelle ist dem Gesetzgeber jedoch ein Missgeschick unterlaufen, das die Anwendung in diesem Bereich mehr als nur beim Lesen erschwert. § 12: Ausgrabungen „(1) Wer nach Kulturdenkmalen graben, Kulturdenkmale aus einem Gewässer bergen oder mit technischen Hilfsmitteln nach Kulturdenkmalen suchen will, bedarf einer Genehmigung der Denkmalschutzbehörde. Ausgenommen sind Nachforschungen, die unter der Verantwortung einer staatlichen Denkmalbehörde stattfinden. (2) Die Genehmigung ist zu versagen, soweit die Maßnahme gegen dieses Gesetz verstoßen oder Forschungsvorhaben des Landes beeinträchtigen würde. Die Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. Insbesondere können Bestimmungen über die Suche, die Planung und Ausführung der Grabung, die Behandlung und Sicherung der Bodenfunde, die Dokumentation der Grabungsbefunde, die Berichterstattung und die abschließende Herrichtung der Grabungsstätte getroffen werden. Es kann auch verlangt werden, dass ein bestimmter Sachverständiger die Arbeiten leitet.” Und dann gibt es noch den § 13 NDSchG: § 13: Erdarbeiten „(1) Wer Nachforschungen oder Erdarbeiten an einer Stelle vornehmen will, von der er weiß oder vermutet oder den Umständen nach annehmen muss, dass sich dort Kulturdenkmale befinden, bedarf einer Genehmigung der Denkmalschutzbehörde. (2) Die Genehmigung ist zu versagen, soweit die Maßnahme gegen dieses Gesetz verstoßen würde. Die Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden, soweit dies erforderlich ist, um die Einhaltung dieses Gesetzes zu sichern.§ 12 Abs. 2 Satz 3 und 4 und § 10 Abs. 4 gelten entsprechend.” „Technische Hilfsmittel“, wie es in §12 NDSchG erwähnt wird, ist auf jeden Fall der Metalldetektor. Es könnte auch der Spaten, das Flugzeug, das Georadar, der Neodymmagnet oder sonst etwas sein. Ich erlaube mir, einmal hier anzumerken, dass der Gesetzestext auch im Übrigen kein Glanzstück ist. Derjenige, der anhand von Überschriften versucht herauszufinden, nach welcher Vorschrift eine sogenannte Sondengängergenehmigung oder – juristisch korrekter – Nachforschungsgenehmigung erteilt wird, dürfte erst einmal scheitern. Das Problem liegt in einer unsachgemäßen Handhabung des Begriffs „Nachforschung”. Blickt man sich in der Gesetzeslandschaft der übrigen Bundesländer um, dann soll es sich wohl um einen Begriff handeln, der Ausgrabungen einschließt. Aber ergibt dies in der niedersächsischen Gesetzesanwendung einen Sinn? Der Begriff der Nachforschung taucht in beiden Vorschriften (§ 12 NDSchG und § 13 NDSchG) auf. In § 12 Abs. 1 meint er offenbar alles: Ausgraben, aus einem Gewässer bergen oder mit technischen Hilfsmitteln suchen. Was sollte sonst der „Ausgenommen”-Satz, der sich anschließt? Aber auch die Kommentatoren des Gesetzes sind mit sich selbst nicht einig: So steht in der Kommentierung zu§ 12 NDSchG, Rn. 23, „ … Nachforschungen und Grabungen … “; in Rn. 11 ist allerdings die Kommentierung so angelegt, dass Grabungen vom Begriff der Nachforschungen umfasst sind. Eine Vorschrift weiter und die Verwirrung wird perfekt: § 13 Abs. 1 scheint etwas anderes zu meinen. Hier werden plötzlich Nachforschungen und „Erdarbeiten” auf bekannten Kulturdenkmalen genannt. Und das ist doch sehr widersprüchlich: Wer gemäߧ 12 Abs. 1 nach Kulturdenkmalen sucht, soll dies an Stellen tun, an denen er noch nicht einmal Kulturdenkmale vermutet (so muss es wohl sein, wenn man ein Exklusivitätsverhältnis zwischen § 12 und § 13 aufstellt und das muss man wohl, ansonsten würden die jeweiligen zweiten Absätze der Vorschriften gar keinen Sinn ergeben), sonst sucht er nach § 13. Was man aber erkennt: Der Gesetzgeber will jedenfalls, dass es ein Genehmigungsbedürfnis gibt.
Bei den Genehmigungstatbeständen handelt es sich rechtstechnisch um sogenannte repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt. Während präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt grundsätzlich ein erwünschtes Handeln einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterziehen, ist es bei den Vorschriften der §§ 10 ff. des Denkmalschutzgesetzes anders: Das Denkmalrecht ist Gefahrenabwehrrecht. Gefahren sollen von Kulturdenkmalen abgewendet werden; deswegen wird gefährliches Handeln untersagt. Das Erhaltungsgebot in § 6 ist dabei ganz deutlich. Das bedeutet schlichtweg, dass es seitens des Antragstellers geboten ist, darzulegen, warum sein Handeln keine Gefahr für die Kulturdenkmale darstellt. Bodendenkmale haben es nun einmal an sich, dass sie sich im Boden befinden und nicht sichtbar sind. Ihre Ausdehnung ist schwer zu ermitteln, selbst wenn man sie kennt. Während sich der gestrenge Archäologe nun zufrieden zurücklehnt, schnellt der Sondengänger aus der Deckung hervor: Er habe ja nun gar nicht vor, Kulturdenkmale zu gefährden. Er vermute ja auch gar nicht, Kulturdenkmale zu finden. Er wolle Eheringe oder Handgranaten suchen. Die unteren Denkmalschutzbehörden vertiefen dieses Problem in der Regel nicht. Ihre Genehmigungen, die sie ausstellen, enthalten häufig viele Auflagen und Nebenbestimmungen. Das ist auch gerechtfertigt und aus mehreren Gründen geboten. Einerseits betrifft das eine Beschränkung hinsichtlich der Flächen: Die unteren Denkmalschutzbehörden dürfen nur im Rahmen ihrer räumlichen Zuständigkeit Genehmigungen erteilen. Das kann schon zu Komplikationen führen. Wer beispielsweise im Norden von Nienburg/Weser mit seiner Metallsonde laufen möchte, muss wissen, dass er außerhalb des Stadtgebiets seine Genehmigung beim Landkreis Nienburg, innerhalb des Stadtgebiets bei der Stadt Nienburg und an der Weser (Bundeswasserstraße!) beim Ministerium für Wissenschaft und Kultur beantragen muss. Eine räumliche Begrenzung erscheint auch deshalb zweckdienlich, weil Sondengänger durchaus auch dazu neigen, ihr Suchgebiet als „Claim” zu verstehen, wo der andere, „fremde Sondler” als Störenfried fernzuhalten ist. Dennoch gibt es keinen Exklusivitätsanspruch. Prinzipiell kann die untere Denkmalschutzbehörde unzähligen Sondengängern die gleichen Flächen freigeben. Grundsätzlich sollte die räumliche Begrenzung eng sein. Denn so lässt sich aus archäologischer Sicht am besten nachvollziehen, wo mit Funden zu rechnen ist.
Ob man nun eine oder mehrere Gemarkungen freigibt, lässt sich abwägen. Wenig sinnvoll erscheint es, ein gesamtes Kreisgebiet mit 400 Quadratkilometer einem einzelnen Sondengänger zu öffnen. Es ist ebenfalls üblich, dass die Genehmigungen zeitlich begrenzt werden. In der Regel sind dies Dauergenehmigungen, die für 12 bis 24 Monate erteilt werden sollen. Diese Zeiträume sollen auch dazu dienen, dass die Behörden den Überblick behalten können. Neben der räumlichen und zeitlichen Grenze besteht auch eine inhaltliche Begrenzung der Genehmigung: Wenn sich der Sondengänger mit seiner Sonde in Natur- oder Landschaftsschutzgebiete begibt, mögen ihn noch andere Genehmigungspflichten treffen. Sein Handeln mag zwar nach dem Denkmalrecht erlaubt sein, naturschutzrechtlich braucht es aber womöglich eine eigenständige Genehmigung. Die denkmalrechtliche Nachforschungsgenehmigung bedeutet keine Konzentrationswirkung hinsichtlich anderer Rechtsvorschriften und das ist nicht notwendigerweise nur das Naturschutzrecht. Hier empfiehlt es sich für den Sondengänger, stets bei der Denkmalschutzbehörde nachzufragen, beziehungsweise umgekehrt hat die Denkmalschutzbehörde zu informieren, wenn Beschränkungen hinsichtlich des Betretens bekannt sind. Schließlich ist es aber immer noch nicht mit einer Befreiung nach § 12 oder § 13 NDSchG getan. Denn auch der§ 14 NDSchG macht dem Sondengänger das Leben schwer. Soll nämlich lediglich die Suche mit einem technischen Hilfsmittel genehmigt werden, so darf sich der Sondengänger am Piepsen seines Metalldetektors erfreuen, kann die Fundstelle auf der Karte einzeichnen und geht dann – bestenfalls mit Meldung der Fundstelle an die Denkmalbehörde (Anzeigepflicht nach § 14 Abs. 1 NDSchG) – nach Hause. Aber welcher Schatzsucher markiert in der Gewissheit, einen potenziellen Schatz vor sich zu haben, auf einer Karte ein Kreuz und geht dann weg? Es könnte jemand kommen und den Schatz, den er gefunden hat, bergen! Also: Wenn Schatzsuche mit dem Metalldetektor schon so viel Vergnügen bereitet, ist das psychologische Moment des gesetzlichen Gebots, die Fundstelle unberührt zu lassen (§ 14 Abs. 2 NDSchG), wohl eher gering. Nicht wenige Suchgenehmigungen sind daher meist mit der Erlaubnis verbunden, bis Spatentiefe oder bis zum Flughorizont die metallenen Gegenstände auch auszugraben. Würde diese Erlaubnis weggedacht werden, dürfte die Genehmigung nach §§ 12, 13 NDSchG wenig sinnvoll sein. Implizit enthalten ist dies in der Nachforschungsgenehmigung wohl nicht, denn § 14 Abs. 4 NDSchG sieht dies nur dort als zulässig an, wo „Ausgrabungen” nach § 12 NDSchG genehmigt wurden. Sie, liebe Leserin, lieber Leser, entsinnen sich an die Begrifflichkeiten? (Arnd Hüneke, Denkmalpflege in Niedersachsen 36, 2016, 208-210)
